（2016年12月21日）
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市基本公共服务体系“十三五”规划》印发给你们，请认真贯彻实施。
上海市人民政府
2016年12月21日
上海市基本公共服务体系“十三五”规划（摘录）
为进一步完善本市基本公共服务体系，根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。
一、规划背景
（一）基本概念
1.基本公共服务。本规划所指的基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和发展阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。
全体公民的基本需求，狭义上主要涵盖教育、就业、社会保障、住房、卫生、文化、体育、养老等方面，广义上还包括与交通、通信、公用设施、环境保护等与市民生活密切相关的方面。为与国家基本公共服务体系衔接，本规划所指的基本公共服务，采用狭义定义。
2.基本公共服务体系。本规划所指的基本公共服务体系，是政府主导构建的系统性、整体性的制度安排，以持续、稳定、公平地向全体公民提供基本公共服务，履行政府“保基本、兜底线、促公平、惠民生”的基本责任，保障公民的基本权利。
基本公共服务体系由基本公共服务项目和一套完整的管理制度构成。基本公共服务项目，是指纳入基本公共服务体系的具体服务项目，每个入选的项目应当明确服务内容、服务对象、保障标准等，并根据经济社会发展水平进行动态调整。基本公共服务管理制度，是指一整套支撑基本公共服务体系持续有效运行的政策工具，重点解决基本公共服务项目遴选、对象准入、资金管理、评估评价、监督监管、效率提升等一系列问题。
（二）发展基础
“十二五”期间，市政府发布了《上海市基本公共服务体系暨2013-2015年建设规划》，初步确立了本市基本公共服务的体系框架和建设目标。经过各区、各部门、各单位的共同努力，本市基本公共服务整体水平和均等化程度不断提升。
设施建设。根据城市规划和人口空间布局调整，加强人口导入区域公共服务平台的建设，按照服务人口和半径，新增了一批社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心、健身步道等设施，实现社区“三个中心”建制街镇全覆盖，逐步提高可及性、便利化。以常住人口为基数配置基础教育资源，启动实施基本建设项目800多项，其中85％的项目落户郊区。
标准建设。推进社区事务受理服务中心标准化建设，全面落实服务事项、办事流程、建设规范、标识标牌、管理软件和评估体系“六个统一”。出台《上海市社区文化服务规定》，明确社区文化的具体服务标准。发布《社区居家养老服务规范》《养老机构设施与服务要求》等一批养老服务的地方标准。出台《促进本市城乡义务教育一体化的实施意见》，统一学校建设、教育装备、信息化环境、教师队伍、生均拨款等5项标准。
制度建设。合并实施新农保和城镇居民养老保险，建立城乡居民保险制度。新农合与城镇居民医疗保险实现并轨。探索积分管理模式，优化居住证政策，进一步健全完善来沪人员凭证享受公共服务的管理机制。出台本市贯彻《社会救助暂行办法》的实施意见，推动建立现代社会救助体系。全面推进实施基本和重大公共卫生服务项目，建立完善公共卫生分级分类梯度服务和管理机制。制定《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，形成社会养老服务体系建设的顶层设计。建立本市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。建立健全住房保障体系，逐步完善建设、供应、分配和供后管理机制。
机制创新。探索建立老年照护统一需求评估体系，明晰政府责任边界、统筹各部门服务资源，为老年人提供与自身身体条件相匹配的养老照护服务。通过学区化集团化办学试点、“新优质学校”创建、品牌学校赴郊区对口办学、郊区农村义务教育学校委托管理等方式，不断缩小城乡之间、学校之间的差距。出台社区卫生服务综合改革和发展意见，强化社区卫生服务中心的平台功能，形成政府补偿、人力资源管理和薪酬分配的新机制，推进家庭医生制度的实施。
本市基本公共服务体系建设还存在一些短板：虽然基本公共服务体系基本框架已初步形成，但全市统一的基本公共服务管理制度尚未系统建立，部分基本公共服务项目的对象准入、服务管理等标准仍不健全。与均等化的要求相比，城乡、区域间的服务能力和水平仍存在一定差距。与改革创新的要求相比，基本公共服务的供给主体仍较单一，引入市场机制的步伐相对滞后，对新技术新模式的运用还不充分，体系的整体运作效率仍需提高。
（三）面临形势
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，上海要在更高水平上全面建成小康社会，基本实现基本公共服务均等化是全面建成小康社会的重要目标。随着经济社会发展和收入水平提高，市民对于基本公共服务的质量、效率、便利性、公平性、均等化的要求和预期逐步提高。随着市场化改革的深入推进，互联网和新技术在基本公共服务领域的快速渗透，跨领域、跨部门配置资源、融合发展必将成为新常态。本市人口老龄化程度不断加深、基本公共服务体系将进一步向符合条件的常住人口覆盖。这些，都对本市基本公共服务体系建设提出了新的挑战。
与此同时，全社会已形成政府应当优先保障基本公共服务供给的共识；政府自身改革和转变职能向纵深推进，有能力承办基本公共服务的社会力量正蓬勃发展。“十三五”期间，本市要牢牢抓住这些机遇，站在推动社会治理体系和治理能力现代化、促进社会公平正义、保障经济平稳运行的高度，建设与社会主义现代化国际大都市相匹配、与全面建成小康社会相适应的基本公共服务体系。
二、指导思想、基本原则、主要目标
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会精神，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以增进市民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，进一步明晰政府职责、进一步强化制度建设、进一步提高运行效率，努力形成城乡一体、较为完备、可持续、均等化的基本公共服务体系。
（二）基本原则
1.注重保障基本。紧紧围绕市民的基本生存和发展需求，坚持尽力而为、量力而行，确保基本公共服务体系与经济社会发展水平和人口发展要求相适应。针对特定人群的特殊困难，进一步加大倾斜和保障力度，体现城市的文明程度和政府“兜底线”职责。
2.注重制度建设。将制度建设作为“十三五”基本公共服务体系建设的核心，初步建立一套相对统一的基本公共服务管理制度，规范服务项目、强化财政管理、保障服务供给。同时，加强各领域基本公共服务的标准建设，促进城乡、区域均等化。
3.注重改革创新。加快推进基本公共服务供给和监管模式创新，能够由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。政府职能逐步从直接提供服务为主向制定行业标准、组织服务供给、提供资金支持、加强事中事后监管转变。加快推进移动互联网、物联网、大数据等新技术新模式在基本公共服务体系中的运用，提升体系的整体运行效率。
（三）主要目标
到2020年，基本形成与“四个中心”和社会主义现代化国际大都市相匹配、与全面建成小康社会目标相衔接的基本公共服务体系，在各个领域基本落实应保尽保，让市民拥有更多获得感。基本公共服务管理制度基本建立，服务水平和运行效率居全国前列，城乡、区域基本公共服务均等化基本实现。
1.制度更加健全。基本公共服务体系框架基本稳定，制度标准比较完整，服务和管理的规范化、精细化水平明显提升。构建项目清单、财政管理、考核评价等基础制度，规范服务项目的对象准入、服务内容、保障标准和经费渠道。
2.水平稳步提高。根据经济社会发展水平，稳步提高基本公共服务保障水平。经过一定的遴选论证程序，将社会共识度高、符合制度化和标准化要求、能够持续和均等化提供的项目纳入基本公共服务体系，适时提高部分服务项目的保障标准。
3.服务更加均衡。依据服务人口和半径配置基本公共服务资源，实现市域范围的全覆盖，服务的可及性、便利性进一步提升，城乡、区域间基本公共服务水平的差距明显缩小，均等化水平稳步提高，市民能够就近享受高质量的基本公共服务。
4.效率明显提升。形成多元主体积极参与、平等竞争的基本公共服务供给格局，促进服务队伍的专业化、职业化。逐步建立合格供应商制度，通过市民自主选择、政府购买服务、合同契约管理的方式，在基本公共服务领域引入市场机制，服务体系的效率明显提升。
三、基本公共服务管理制度
“十三五”时期，本市基本公共服务体系重点推进两类管理制度建设，一类是基础制度，是对基本公共服务体系建设具有基础支撑作用，需要在所有领域中实施的制度；另一类是创新制度，是对基本公共服务部分领域创新供给模式、强化服务监管等有指导作用的制度。
（一）基础制度
1.建立基本公共服务项目清单制度。建立全市统一的基本公共服务项目清单，成为政府责任清单最重要的组成部分。经过一定的项目遴选和审核程序，明确基本公共服务具体项目及相应的服务对象、服务内容和保障标准，各级政府及其部门必须按照清单严格执行。
研究制定基本公共服务项目清单管理办法，明晰项目遴选和审核程序，建立清单动态调整机制。清单内的项目拟进行调整的，需经过论证程序，在报请市政府同意后，纳入项目清单和财政支出统计；对纳入清单的项目，行业主管部门要制定具体的项目管理办法，明确实施主体和工作机制，确保实现应保尽保；明确预备项目机制，对拟纳入基本公共服务体系的项目，可以在一定区域内先行试点，待条件成熟后纳入服务体系；建立动态发布制度，通过互联网平台发布项目清单，并根据清单动态调整情况，及时向社会更新有关信息。
2.完善基本公共服务财政管理制度。建立健全公共财政优先保障基本公共服务体系建设和运行的机制，推进财政资金统筹使用，逐步加大基本公共服务财政投入力度。对纳入基本公共服务项目清单的项目，财政要优先予以保障。进一步理顺基本公共服务的市、区两级政府的事权和支出责任，研究完善基本公共服务项目的财政支出统计体系，促进区域间基本公共服务均等化。
3.建立基本公共服务考核评价制度。研究制定基本公共服务评价指标体系，委托第三方机构定期开展本市和各地区基本公共服务体系建设和运行情况的评估，重点评估基本公共服务应保尽保和均等化情况。评估结果以适当方式公布，主动接受人大、政协和人民群众的监督。基本公共服务考核评价结果纳入各级政府考核范围。
（二）创新制度
1.建立健全基本公共服务需求管理制度。提高基本公共服务保障的精准化水平，在相关领域建立健全需求管理制度，进一步明晰对象准入。继续推动收入核对、身体状况评估等需求识别和管理方法应用，引入第三方专业机构进行需求评估，并对评估结果进行公示，提高服务供给的针对性和有效性，合理引导社会预期、促进社会公平。
2.探索建立基本公共服务合格供应商制度。按照政府采购的有关规定，在养老、文化、体育、残疾人养护等领域，率先探索建立合格供应商制度。符合一定条件的企事业单位、社会组织均可申请成为某项服务的合格供应商，承办基本公共服务。市民可自主选择合格供应商为其提供服务，政府根据市民选择，与合格供应商进行结算。加强合格供应商监管，对存在不符合基本设施配置要求、服务质量达不到基本标准、弄虚作假骗取财政资金等行为的机构，取消其合格供应商资格，并将不良信息归集到上海市公共信用信息平台。
3.强化政府基本公共服务固定资产投资的管理。主要由政府投资建设的基本公共服务机构（包括事业单位、享受政府建设补贴的社会组织和企业）应当符合基本公共服务合格供应商的管理要求，根据其职能定位，向市民提供基本公共服务。定位为提供基本公共服务的事业单位，要逐步剥离提供非基本公共服务的职能。承诺提供基本公共服务且享受政府投资补助的社会组织和企业，要探索建立政府出资人代表制度，优化法人治理结构，确保其履约提供基本公共服务。
4.在基本公共服务领域推广实施政府和社会资本合作模式（PPP）。根据不同领域项目的特点，形成若干PPP模式操作样本，梳理一批已建、待建项目，吸引社会力量参与共同建设和运营。按照有关法律法规，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法。按照“权责对等”的原则，合理分配项目风险，引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。
5.探索建立跨部门、跨领域服务资源的共建共享机制。加强不同服务项目间各类资源共建共享，打破条线分割，促进跨领域、跨部门配置资源、融合发展。针对相近的服务设施和相同的服务对象，研究设施综合设置、共享使用的具体办法，理顺资源共用的体制机制，提高基本公共服务设施的使用效率。
十一、体育领域
（一）服务项目
体育领域基本公共服务的目标是为全体市民提供便捷、可及、多样的全民健身设施。同时，要着力提升全面健身设施的管理水平和市民科学健身的水平。
1.公共体育设施开放。为市民提供公共体育场馆、学校体育设施、社区体育设施等公益性开放服务。
2.全民健身指导。组织社会体育指导员，为市民提供各类健身指导服务。
（二）主要任务
1.推进体育基本公共服务设施的建设。根据《上海市公共体育设施布局规划（2012-2020）》和体育基本公共服务设施配置标准，建设一批全民健身项目。对规划新建的居民区，按照人均用地不低于0.3平方米配建室外体育设施，或按照人均建筑面积不低于0.1平方米配建室内体育设施。
2.创新体育基本公共服务设施供给的机制。探索全民健身设施的合格供应商制度，为其他单位和社会组织的体育设施作为基本公共服务向全体市民开放提供制度保障。加强学校内体育设施建设的达标管理，推进新建学校体育设施相对独立建设，开展存量学校体育设施的分隔工程。试点并推广学校体育设施分时段委托社会组织管理的办法，加强学校的场地开放。
3.提升健身指导能力。完善社会体育指导员管理办法，积极开展社会体育指导员的培训，提升其专业能力。到“十三五”期末，社会体育指导员占全市常住人口比例达到2‰。
十三、保障措施
（一）加强规划实施的组织保障。建立本市基本公共服务体系建设跨部门协调推进工作机制，由市发展改革委牵头，市相关部门、单位和各地区共同参与。市发展改革委会同相关部门研究制订《上海市基本公共服务项目清单》及清单管理办法。其中，《上海市基本公共服务项目清单》经市政府同意后，向社会发布并进行动态调整。市相关部门负责制定本领域基本公共服务管理规范和服务标准，对拟纳入《上海市基本公共服务项目清单》的项目组织论证，对本领域基本公共服务发展情况进行评估。区政府是提供本地区基本公共服务的责任主体，要落实本规划明确的服务项目和主要任务。
（二）开展基本公共服务体系建设试点。选择部分基础较好的地区，开展涉及基本公共服务体系建设的重大任务试点。一是完成各类涉及创新制度的改革任务，包括需求管理制度、合格供应商制度、政府投资后续管理制度、服务资源共建共享机制等；二是对暂不具备条件纳入全市基本公共服务体系的项目，在部分地区先行开展试点；三是建立由政府、居民、专家组成的基本公共服务评价小组，对基本公共服务项目的运行质量和效率进行评价。
（三）优化基本公共服务资源配置。以服务人口、服务半径为主要依据，制定完善各领域基本公共服务设施建设、设备配置、人员配备等的具体标准。加快推进教育、卫生、文化、养老等领域基本公共服务设施补点建设，增强农村基本公共服务的可及性。各级政府及其部门要按照基本公共服务项目清单及相关资源配置标准，将基本公共服务设施建设纳入城市空间规划和土地利用规划，优先保障规划选址和土地供应。同时，按照’共建共享”的原则，加强基层公共服务设施的综合利用。
（四）完善人才的培养使用激励机制。继续实施教育、卫生、文化、体育、养老、助残等领域的专业人才培养计划和重大人才工程，充分发挥示范性服务机构的人才培训功能，提升基本公共服务体系的整体服务水平。鼓励人才在城乡、区域、机构间合理流动，增强人才与岗位的匹配度，提升郊区农村的基本公共服务水平。建立完善与基本公共服务项目相匹配的职业资格制度，明晰各领域服务人员的职业发展路径，进一步提高基本公共服务从业人员的专业化水平。完善管理服务人员的薪酬激励制度，根据岗位、技能、考核结果等因素，合理体现管理服务人员劳动的市场价值，吸引更多优秀人才进入基本公共服务体系。
（五）加强基本公共服务体系的信息化建设。加快提升基本公共服务项目的信息化水平，注重移动互联网和物联网技术的运用，推行一批智慧民生试点项目，实现信息的快捷互通和共享，促进服务供给的公平可及。通过信息化手段，进一步优化服务流程、提高服务效率、改善服务体验。以服务项目和服务对象为基础，建立用户信息、服务资源、服务行为等数据库，通过对大数据的分析，对基本公共服务项目进行完善，对各类服务机构进行监管。